我国食品安全风险交流制度之反思
Reflection on China’s Food Safety Risk Exchange System

作者: 袁 清 :重庆邮电大学,网络空间安全与信息法学院,重庆;

关键词: 食品安全风险交流制度交流主体交流结构交流内容 Food Safety Risk Communication System Communication Subject Communication Structure Communication Content

摘要:
长期以来,我国食品安全风险交流被简单地等同于食品安全信息发布和食品安全风险警示。食品安全风险交流制度结构设置不合理,导致风险交流机构处于食品安全管理机构顺位末端。风险交流过程中交流主体不明确、交流内容不确定等问题有碍风险交流;交流不畅使公众无法及时准确获得风险信息,进而容易引发社会恐慌。针对上述问题,灵活运用不同方法,对不同阶段的多类型风险交流问题提出解决措施,以期全面发挥食品安全风险交流制度提高公众知情度和促进决策的功能。

Abstract: For a long time, China’s food safety risk exchange has been simply equated with food safety information release and food safety risk warning. The unreasonable distribution of the institutional structure of food safety risk communication leads to the fact that risk communication is at the end of the sequence and has become a neglected and omitted step. Problems such as unclear subject and uncertain content in the process of risk communication hinder the completion of risk communication. Poor risk communication makes it impossible for the public to obtain accurate risk information in a timely manner, thus causing social panic. In view of the above problems, different communication modes can be flexibly used to propose solutions to different types of problems, so as to effectively improve China’s food safety risk communication system and give play to its functions of improving public awareness and promoting decision-making.

1. 引言

目前,我国食品安全风险交流制度处于初步发展阶段。食品安全风险交流制度在我国虽然已经得到了确立,但目前仅对其进行了原则性规定,欠缺细化规定。距离《食品安全法》(2018年修正)出台仅2年时间,2020年3·15晚会再次爆出“敌敌畏养海参”“过期汉堡”等食品安全问题。我国食品安全风险多在政府部门内部进行交流,而实践中风险交流这一步骤常被省略,公众难以及时获得充分的食品安全信息。食品安全信息交流的缺失阻碍了食品安全监管的强化。

2. 食品安全风险交流制度立法现状

2.1. 我国立法现状

风险交流(risk communication,也称风险沟通)指在风险分析的整个过程中,风险评估、管理人员、消费者、企业、学术界等利益相关者就风险及其相关因素和风险认知进行信息和意见交流的过程 [1]。

国家层面:《食品安全法》第二十三条 [2] 规定表明我国初步建立食品安全风险交流制度,但仅要求相关主体交换风险评估信息和监督管理信息。笔者认为此规定为原则性规定,执行力低,可操作性差。此外,2014年原国家卫生计生委曾印发《食品安全风险交流工作技术指南》(以下简称《工作技术指南》),该《工作技术指南》对于各相关主体之间的食品安全风险交流具体操作规范作出较为详尽的规定。其中主要从科普宣传、政策发布、食品安全标准、食品安全风险评估等情形下的风险交流形式、内容、策略等方面做出具体细化,但部分细节细化程度仍然不够。

为了进一步推动我国食品安全风险交流法律制度的完善,2017年国务院印发《“十三五”国家食品安全规划》,该规划将完善风险交流制度纳入了“十三五”食品安全规划的重要任务清单,并要求相关市场主体定期组织分享交流食品安全存在的风险,完善食品安全信息发布制度。但上述法律法规及规范性文件仅在制度层面对食品安全风险交流制度进行了相关规定,内容过于宽泛、执行力不强,缺乏可操作性。国务院发布的《中华人民共和国食品安全法实施条例》(2019年修订)也仅提及同级政府部门间应当对食品安全风险监测进行会商、研判,上下级部门间就此进行报告,除此之外并无更多有关风险交流制度的规定。相关法律法规的规定过于宽泛,本该细化规定的部分过于粗略,使得我国食品安全交流制度一直未得到有效实施。

地方层面:部分地区针对食品安全风险交流陆续出台了一些相关规定,如安徽省制定了《安徽省食品安全风险预警交流协作办法(试行)》、上海市制定了《上海市食品安全风险研判和风险预警工作制度》、深圳市通过了《深圳经济特区食品安全监督条例》。这类文件从食品安全风险交流的内容、程序和策略等方面进行了多层次探索。笔者将我国现行法律体系框架中食品安全风险交流的相关规定进行了梳理,详见表1

Table 1. Current legislation of food safety risk exchange in China

表1. 我国食品安全风险交流立法现状

表1可以看出,虽然我国初步建立了食品安全风险交流制度,在食品安全领域迈出了一大步,但我国食品安全风险交流制度仍处于起步阶段,相关法律体系不完整,部分制度缺失。食品安全风险交流制度发展缓慢,食品安全风险交流参与主体、交流方式、交流内容等法律规定也不明确、不统一。目前只有少数地方政府对其做了细化规定且各地标准不一,多数地方政府未进一步落实食品安全风险交流制度,这将降低食品安全风险交流的可操作性。原则性规定不利于风险交流制度的具体运用,在社会实践中也无法凸显其为食品安全带来的警示作用。

2.2. 域外立法现状

2000年,欧盟正式发布了“食品安全白皮书” [3],该文件为欧盟(食品安全法律体系的建立奠定了良好的基础。2002年,欧盟正式通过了《通用食品法》,并设立了欧洲食品安全管理局(简称EFSA) [4]。EFSA主要负责食品安全中的风险交流及风险评估工作,在该局的工作规章中还明确规定EFSA应当支持各成员国有关食品安全的立法并对其提供理论和技术上的支持,还应当承担公布食品信息、建立食品安全风险交流体系的义务。 2009年,EFSA通过了《2010年至2013年欧洲食品安全局交流战略》,该文件规定:各成员国政府、欧洲议会、欧盟委员会、食品产业和公众都能参与到交流过程中,在交流的过程中以EFSA为中心,分别向食品安全风险评估者、食品安全风险管理者、食品安全利益相关方、政策制定者、媒体、学者、科学家、普通公民进行信息交流。2012年,EFSA正式颁布《欧盟食品安全风险评估交流指南》,并依据该文件成立了食品安全权威专家工作组,该专家组以专业的水平指导各成员国的食品安全交流问题的开展。

可以看出,整个食品安全风险交流以EFSA为中心进行,可以参与风险交流的主体为欧洲议会、各成员国、学者、科学家、媒体、消费者等。可见,在欧盟现有的食品安全风险交流的法律框架内,可以参与食品安全风险交流主体类型多、数量大。欧盟食品安全风险交流效率高,基本制度相对完善。

1983年,美国国家科学研究委员会(NRC)发布了《联邦政府的风险评估:管理流程》报告,并在该文件中首次提出了风险交流的重要性 [5]。之后美国又相继制定了《联邦咨询文员会法》《行政程序法》等法为各主体进行交流提供了有利条件。美国在2009年制定的《风险交流战略计划》进一步对食品安全风险交流的程序提出要求,并对交流活动的内容出更为严格的规定。同时,为了有效推动食品安全交流法律法规的落实,美国政府还设置了专门的食品安全风险交流机构。美国食品药品管理局(简称FDA)成立了风险交流专家咨询委员会,该委员会负责审查、监督FDA在交流中的日常工作,而在联邦机构中设置的风险评估联盟的工作在于促进各风险评估机构之间内部交流。

2003年,日本正式颁布了《食品安全基本法》,该部法律明确指出:政府通过向大众提供策信息等措施来保证决策制定过程的透明性和公正性,同时还 提供给民众反映意见的渠道,并有序地引导相关单位及人员间交换建议和信息 [2]。依据《食品安全基本法》的有关规定,日本政府成立了专门的风险交流机构。该部法律中明确了日本食品安全评估及交流职责的承担主体为食品安全委员会,该委员会内部设立的风险交流专家委员会主要工作在于对交流工作进行监督,同时还需要设置专门的食品安全风险交流官管理日常的交流事务。同时,日本食品安全委员会通过派遣食品安全监督员对风险交流机构及公众的交流进行传递,扩大了公众在风险交流中的作用。为增强公众在食品安全风险交流中的话语权,日本还将定期通过官方网站及时发布收集的食品安全的有关信息,并设有“食品安全专线”、意见交换会等方式使公众参与交流。

3. 我国食品安全风险交流制度存在的问题

3.1. 交流主体欠缺

我国食品安全风险交流主体欠缺的主要表现为:以消费者为代表的公众参与风险交流的法律地位不明确 [6]。我国现行的《食品安全法》中明确规定,食品安全风险交流的参与者主要包括政府相关部门、生产经营者、检验机构、行业协会、消费者协会以及新闻媒体等主体,并不包括最难获取权威信息的公众。2014年,原国家卫生计生委办公印发了《食品安全风险交流工作技术指南》(下称简称《交流工作技术指南》),该文件中明确指出设立的交流方式包括科普宣教、政策措施发布、风险评估等,每项措都包含专门为公众制定的交流策略,将公众视为重要的交流对象之一。

在食品安全风险交流中,《食品安全法》与《交流工作技术指南》对于公众地位的定性不同,在实践中导致了地方在风险交流过程中存在将公众排除在外的情况。《安徽省食品安全风险预警交流协作办法(试行)》及《深圳经济特区食品安全监督管理条例》规定交流主体包含公众,且交流办法中也针对公众进行了专门设置。但《上海市食品安全风险研判和风险预警工作制度》并未将公众纳入交流主体,公众仅为信息发布的接受者,享有知情权,无参与交流权。《深圳经济特区食品安全监督管理条例》虽然将公众纳入交流主体,但在该条例通过后原深圳市食品药品监管局举办的“食品安全风险防控交流会暨2018年第三期食品安全风险交流会议”中,公众却并未成为此次会议的与会主体,且会议内容也未向公众公开公布。此后,深圳市还召开了“肉禽鱼蛋相关企业风险交流会暨2018年第四期食品安全风险交流会议”“水产品相关企业风险交流会暨第二十三期食品安全风险交流会议”等,公众代表也均未列席其中。虽然这类风险交流会的交流内容以提高企业风险防控能力为主,但公众也应享有知情权。食品安全风险信息的获取途径缺失,不利于公众日常工作生活,容易引起公众不安。

3.2. 交流结构失衡

食品安全交流制度包含风险监测、风险评估、风险交流3部分,通常是风险监测后将相关数据上报给食品安全风险评估部门,由评估部门评估后向其他监管部门汇报并与交流主体展开交流。在联合国粮食及农业组织(FAO)/世界卫生组织(WHO)早期确立的框架中,风险交流、风险管理和风险评估3部分基本处于独立运行状态,仅有极小部分相互交叉,成品字形架构。随着时间的推移与研究的深入,学术界逐渐认识到,在风险分析的程中应当加强风险交流、风险管理和风险评估的沟通,所以在2006年,FAO/WHO提出了新的框架,即风险评估与风险管理并列,风险交流包含风险评估与风险管理 [6]。目前我国食品安全风险交流机构中的3个部门独立工作,工作内容只有极少部分重叠,相关法律法规对于三者的工作内容与相互关系并无系统性、全面性规定。

在我国,国家食品安全风险评估中心(以下简称中心)的主要职能在于对食品安全进行风险监测、评估及交流。从中心的机构设置上来看,下设的机构主要包括:风险监测部、风险评估部、风险交流部、食品安全标准研究中心等9个业务部门。风险交流部下设机构还分为风险交流一室和风险交流二室,与风险监测部和风险评估部等其他部门相比,风险交流部的下设机构显得较为单薄 [7]。从职能的相关配置也可以看出,相较于风险监测、评估等部门,笔者认为风险交流的受重视程度较低。中心官方网站的“风险交流”板块工作动态的最近一次更新时间为2018年,“专家声音”板块最近一次更新时间为2015年,仅为普通食品安全科普知识,多年未有新动态;“知识园地”板块,向公众传达的仅为食品安全类科普知识,并非现实的食物“风险知识”,可见中心并未给予食品安全风险应有的重视。而风险监测、评估部门配有专业的风险监测、评估专家团队,专家力量更为强大。虽然我国已于2010年印发了《食品安全风险监测管理规定(试行)》,第一次通过法律完成了对食品安全风险监测的定性,并有专门的法律法规对风险监测进行了规范和限制,但风险交流职能在机构分配上较为单薄,在法律的相关规定中对其的进一步规定也很少,且大部分关于风险交流的规定往往依附于风险监测与评估的规定。

3.3. 交流方式不全

《食品安全法》中并未具体规定风险交流方式,但在《交流工作技术指南》中提及了不同内容的主要交流形式,如科普宣传教育中的风险传播多以文字和音像制品为载体,也有机构开放日、社区讲座等科普形式,主要以培训或座谈会为载体,这都是风险交流的常见形式。此类交流形式多为“单向”输入型,即自政府部门向人民群众输入有关食品安全风险的相关信息。

“交流”即意味着“双向性”,一味单向输出并不能称之为“交流”。从本质上讲,食品安全风险交流活动的核心在于“共同参与”,即在沟通过程中,监管部门、生产者和经营者不仅要向公众传递正确的信息,还需关注公众的想法、意见和感受,准确分析公众产生此类想法、意见和感受的原因,并依据该原因通过恰当的沟通方式来化解公众的种种疑虑 [8]。目前,我国风险“交流”的形式大多是单向输出,不完善的沟通方式将会导致各主体之间出现混乱、效率低下、沟通失误等问题,直接影响政府公信力。政府公信力下降的原因众多,在风险交流方面主要体现在以下3点:信息交流不够及时、有效,信息公开充满行政色彩,沟通话语机械化程序化 [9]。

4. 完善食品安全风险交流制度的建议

4.1. 中外相关立法之比较

4.2. 具体建议

4.2.1. 完善法律法规,明确公众参与风险交流的法律地位

我国《食品安全法》对公众参与风险交流地位的定位模糊,并未明确公众在在交流中的法律地位。欧盟制定了《通用食品法》,并设立欧洲食品安全管理局(EFSA),以法律手段确立以风险评估机构占主导的交流机制。《通用食品法》第38条要求EFSA及时向公众汇报其对欧盟会议、成员国及内部科学委员会等提出的建议的采纳情况,对予以拒绝的意见说明理由。另外,该法还要求EFSA与消费者、食品安全从业者保持有效联系,组织召开公开会议,授权消费者代表与会,赋予公众参与食品安全管理的权利。欧盟规定消费者不能仅被动接收信息,而享有权利与其他利益相关者互动。

因此,可借鉴欧盟经验,从以下几方面入手完善我国食品安全风险交流制度:首先,在涉及食品安全的各个方面,消费者是完全的利益相关者,应使消费者全面参与食品安全的各项对话和讨论,为公众提供全方位的食品安全信息;使消费者能够与科学专家讨论交流,即提供一个公共视听平台;促进消费者之间的沟通和对话,包括国内和跨境交流 [10]。其次,针对特定消费者制定特殊人群的风险沟通方式,如某些食品对孕妇、婴儿、残疾人等潜在风险 [11]。最后,着重向消费者普及风险交流本质与正确交流方法。在借鉴欧盟食品安全风险交流制度时,我国也应尽快明确公众在参与风险交流时的法律地位,赋予其参与风险交流的权利,积极引导其参与交流活动。

4.2.2. 强化机构职能,理顺食品安全交流工作机制

第一,设立独立的食品安全风险机构。目前我国国家食品安全风险评估中心应独立开展风险评估和风险交流工作,独立的评估机构的科学建议和明确的交流更具有说服力。国家食品安全风险评估中心并不能以服务政府作为部门中心任务,风险监测和风险评估部门不易高效、及时地开展工作。因此,有必要设立一个独立的食品安全风险机构。

第二,完善国家食品安全风险评估中心的机构设置。总体上,国家食品安全风险评估中心可将风险交流部进行适当扩展,如增加“风险交流三室”和“风险交流四室”,使之与其他部门设置的数量相当,并相应增加人员编制和部门预算,发挥其应当发挥的部门职责,更加充分地开展风险交流工作。

第三,为加强食品安全,我国还可参考日本风险评估部门的职能设置食品安全委员会,同时配置专业人员(类似风险交流官)进行管理。委员会下设风险交流专门调查会,针对突发性食品安全事件进行紧急调查,以应对可能发生的社会恐慌等问题。日本的风险评估部门——食品安全委员会,具有独立承担风险评估及交流的职责。食品安全委员会内部设有风险交流专家委员会,负责监督风险交流,从而避免由“以讹传讹”引发的大规模恐慌 [12];同时还设置食品安全风险交流官,专门负责风险交流日常事务管理。该委员会还设置了风险交流专门调查会,负责食品安全事务的调查工作 [13]。

4.2.3. 丰富形式内容,提升食品安全风险交流效果

第一,根据风险层级不同,制定不同的应对措施。及时性是危险性风险交流措施的最大特点,面对突发食品安全恶性事件,应该将食品安全风险的相关信息进行梳理并及时传达给民众。我国常见的危险性风险交流措施多为政府在问题发生后举办记者发布会的形式,而危险性风险交流在不同的危机阶段应采取不同的交流策略。前危机阶段,相关部门应当做好有关风险排查与确定等工作,将预警功效最大化。危机初始阶段,应给出人民群众初步应对之策并安抚人心,需做好:① 迅速组织相关部门,研究问题;② 及时召开新闻发布会,解释相关含义;③ 告知大众采取相应措施,稳定人心,避免造成不必要的恐慌。危机发酵阶段,政府监管部门应持续公开相关信息,及时辟谣虚假消息,解决相关食品问题的工作并向公众说明解决方式方法的适当性,进一步开展食品危险排查工作。危机解决后,积极向公众说明食品安全问题的由来、解决过程以及防范措施等,与公众进行互动交流,参考相关意见,改善工作方式,并将此次工作总结成为文字资料以便公众学习,以及提高日后应对危机交流与反应能力。

第二,建设双向性食品安全信息交流平台。依前文所述,现阶段我国食品安全风险交流方式主要为科普宣传、举办交流会、发布公告等单向性交流方式。2012年国发办发布《国家食品安全监管体系“十二五”规划》,将建设食品安全信息平台列为食品安全监管重点任务之一。2015修订的《食品安全法》再次提出“国家建立统一的食品安全信息平台,实行食品安全信息统一公布制度”,由此可见建设统一食品安全信息平台的重要性。现已初步构设的信息发布平台是由国家、省、市三级共同建立和维护,有利于实现对内便利交流,对外权威发布。

从欧盟、美国、日本等地区现有风险交流方式来看,各地区不仅通过官方网站、“食品安全专线”等方式单方性地公开食品安全风险信息,发布食品安全风险预警信息,而且建立了互动式风险交流平台,如欧盟的利益相关平台、美国的公众会议、日本的意见交换会和利益相关者方信息交流会等,通过不同方式加强双方信息交流,强化公众参与权,扩大公众参与范围,进一步巩固政府的社会公信力,更好地服务于食品安全风险交换体系的建设和完善。笔者认为我国在建设食品安全信息交流平台时可以参考美国信息公开制度和日本双向沟通制度,将其用于发布我国食品安全监管信息,如食品安全风险评估结果、潜在食品安全风险及食品安全标准等信息,实现食品安全信息互通。同时,在该平台上设置公众互动路径,如开设投诉举报、意见表达等栏目,公众可以通过该渠道便利高效地与负责部门取得联系并进行交流互动。另外,在该平台中设置生产经营者信用档案,定期公开违法违规生产经营者名单,设置信用等级评比,发挥社会监督力量,使公众及时了解违规信息,促进企业合法经营。食品安全信息平台的建设使现有风险交流方式中信息发布常态化,也可拓宽公众参与路径,实现政府、企业、公众等主体之间的食品安全风险信息共享 [14];加快食品安全风险信息平台的建设有利于更好发展食品安全风险制度。

5. 结语

完善食品安全风险交流制度,要基于我国国情,有效借鉴先进经验,并进行制度创新。食品安全风险交流对于完善食品安全监管制度、推动食品安全社会共治具有重要作用。当前,我们需要明确食品安全风险中不同的风险标准,正确认识食品安全风险交流过程中需要不同主体之间进行配合与互动,清晰准确定位食品安全风险交流的结构,完善交流内容,厘清食品安全风险机构内部界限并加以规范,才能在此基础上更好地进行食品安全风险分类及完善立法。大范围开展食品安全风险交流活动,对于食品安全共同体成员各方的权利和义务,共同体成员之间可以通过平等协商的方式规定在契约之中 [15],以保证交流主体的平等交流地位。现代行政是一个反思、协商、交涉、选择的过程,将促进利益相关者深入了解相关风险,从而安排好相关生产生活 [16],完善的制度将促进政府对全社会的监督管理,食品安全风险制度将在现代社会中发挥重要作用。

文章引用: 袁 清 (2021) 我国食品安全风险交流制度之反思。 争议解决, 7, 27-35. doi: 10.12677/DS.2021.71004

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