江西省财政节能环保支出问题研究
Study on the Financial Expenditure of Jiangxi Province on Energy Conservation and Environmental Protection

作者: 唐 昆 :江西财经大学,江西 南昌;

关键词: 江西省财政节能环保支出问题与对策Jiangxi Province Fiscal Expenditure on Energy Conservation and Environmental Protection Problems and Countermeasures

摘要:
财政节能环保支出是政府承担生态环境保护与治理责任的主要依托手段,江西省作为全国首批生态文明示范区,其绿色发展、生态崛起的战略目标离不开财政节能环保支出的支撑。本文首先简要梳理了节能环保支出演进历程;其次以江西省2011~2018年财政节能环保支出为研究对象,从支出规模与支出结构入手深入分析支出现状,发现江西省财政节能环保支出存在规模偏小且增长缓慢、地市间支出差异大、内部款项资金分配不合理等问题;最后根据问题导向,为江西省节能环保支出体系的完善、支出效率的提升给出了相应的优化建议。

Abstract: Financial energy conservation and environmental protection expenditure is the main means by which the government undertakes the responsibility of ecological environment protection and governance. As one of the first national demonstration zones of ecological civilization, Jiangxi Province’s strategic goals of green development and ecological rise cannot be separated from the support of financial energy conservation and environmental protection expenditure. Firstly, this paper summarizes the evolution of energy conservation and environmental protection expenditure. Secondly, taking the fiscal energy conservation and environmental protection expenditure of Jiangxi Province from 2011 to 2018 as the research object, the current situation of expenditure is deeply analyzed from the perspective of expenditure scale and structure. It is found that the fiscal energy conservation and environmental protection expenditure of Jiangxi Province has problems such as small scale and slow growth, large difference between prefectural and municipal expenditure and unreasonable allocation of internal funds. Finally, according to the problem orientation, the corresponding optimization suggestions are given for the improvement of energy conservation and environmental protection expenditure system and the improvement of expenditure efficiency in Jiangxi Province.

1. 引言

改革开放四十年来我国经济一直保持中高速发展。江西省作为我国典型的中部地区省份,地缘优势并不明显,矿产资源较为丰富,在改革开放的浪潮下,江西省经济社会发展也得到了长足进步,借助其劳动力及矿产资源优势,不断承接东部沿海等地区转移的高能耗高污染产业,工业化程度不断加深,城镇化水平明显提升。然而,粗放式的产业发展方式也导致生态破坏、环境污染问题,江西省面临的环境压力不断加大,环境保护工作面临严峻挑战。生态环境具有极强的外部性,是一种典型的公共产品,生态环境治理与保护一般为长周期活动,见效缓慢,因此地区生态环境保护主体只能由政府担当。我国政府主要通过公共财政支出的方式承担生态环境保护与治理职责。2007年实施的政府收支分类改革中首次设立了211“环境保护”类支出科目,在一般公共预算支出中确保了对环境保护事业的资金支持。

自“环境保护”支出科目设立以来,国内学者也逐渐开始以财政环保支出为研究对象。逯元堂、吴舜泽 [1] (2008)在文章中分析了我国环保财政支出预算科目、专项资金、转移支付等情况,并从政府间环保事权划分、财政环保投入增长机制等方面提出完善建议;卢洪友、张硕等 [2] [3] 以我国2007~2014年环保财政支出规模、结构、绩效等角度为切入点,发现我国环保财政支出增长规模不稳定、支出规模较小且地方的重视度不高;吴洋 [4] (2014)梳理了2007年~2013年财政环境保护支出收支科目的完善与变化情况,认为当前环境问题还未解决,环保支出体系还需继续顺应需要不断完善。此外,也有部分学者以地方污染治理案例为视角,提出地区环保支出目前存在的困境及亟待完善之处,如财力不足、资金到位率较低、财政支持能力较弱、财政资金使用与绩效监督机制不完善等问题 [5] [6] 。

江西省是我国首批全境列入生态文明先行示范区建设的省份之一,负有探索新时期生态文明建设新模式、探索中部地区绿色崛起新路径的重大责任。财政环保支出是地方政府履行生态建设职能主要手段,基于江西省亟需实现绿色发展、生态崛起战略目标的现实,本文拟以江西省财政节能环保支出作为研究对象,梳理江西省财政节能环保支出现状,分析其规模及结构,提出存在的不足与改进建议。

2. 财政节能环保支出科目的演变

我国财政节能环保支出的演变可分为如下三个阶段。

2.1. 设立与更名阶段:2007~2011年

2007年以前我国财政环境保护支出散见于各个支出科目中,并未专门设立独立科目,随着对环保事业的不断重视,2007年实施的政府收支分类改革中首次设立211“环境保护”类支出科目,分设10款子科目,此后财政部对“环保支出”科目不断进行调整完。2008年公布的政府收支分类科目中对原有款项进行了微调并新增“能源节约利用、污染减排、可再生能源”3款节能科目,2009年则新增“资源综合利用、能源管理事务”款项,对细分科目的增加丰富了环保支出的内涵,将能源节约事务也囊括其中;2011年根据款项内容的变化将其更名为“节能环保支出”,对财政环保支出的功能与施用范围进行了明确。至此我国政府的一般公共预算“节能环保支出”确立,其共含15个款级科目,确保了对环境保护事业的资金支持。

2.2. 支出款类试用调整阶段:2012~2016年

根据“节能环保支出”的实际运行情况,2012年政府收支科目对部分款项科目的子项进行了增删,如07款中的“禁牧折现补助、折现挂账贴息、费用补贴”、08款中的“退牧费用补贴”被删减;2013年04款新增“湖泊生态保护”项,08款中的“退牧折现补贴、退牧挂账贴息”被删减;2015年新增了第15款支出科目“江河湖库流域治理与保护”,下设5项子项目。自此“节能环保支出”体系中包括60款“其他可再生能源附加收入安排的支出”、61款“废弃电器电子产品”处理基金支出、99款“其他节能环保支出”在内共18款。

2.3. 系统精简阶段:2017年及之后

经过多年的实施与调整,“211节能环保支出”的款项体系已经极大的丰富,为进一步提高支出效率与准确性,政府收支科目对款项科目进行了精简。2017年政府收支科目中,15款“江河湖库流域治理与保护”被整体删减;2018年政府收支科目中将60款“其他可再生能源附加收入安排的支出”、61款“废弃电器电子产品”处理基金支出整体删减。自此财政节能环保支出体系由15款共64项科目构成,兼具系统性与针对性。

江西省节能环保支出款项体系的变更大致与国家“211节能环保支出”演变一致,但由于各省地理特征、环境因素等不尽相同,江西省的“211节能环保支出”由13款共计48项构成。

3. 江西省财政节能环保支出分析

鉴于2011年财政环保支出更名为节能环保支出,为保障数据的统一性与连贯性,本文以2011年至2018年江西省节能环保支出数据作为研究对象,此外还选取了2011~2018年一般公共预算支出、GDP数据进行对比分析;本文所有数据均通过各年《江西统计年鉴》以及政府官网搜集整理所得。

3.1. 江西省节能环保支出规模分析

3.1.1. 静态指标分析

江西省节能环保支出静态指标分析主要包括对支出总量、占比及增长率等指标的分析。

图1,从总量上看,江西省节能环保支出整体呈递增趋势,仅在2014年有所下降;2018年节能环保支出达163.4亿元,较2011年增长了近120亿,2012~2018年江西省节能环保支出平均增长额为17.1亿元;然而从图1可发现,节能环保支出的增长率大致呈递减态势,这与总量的递增状态并不相匹配;2012年增长率达52.90%,2013年随即下降为10.84%,及至2014年甚至出现负增长(−8.14%),随后2015、2016年增速短暂提升,2016年达到峰值(34.82%)后,增速又再次放缓,2017年下降至21.66%,到2018年江西省节能环保支出增长率仅为13.94%。显然,江西省财政预算支出中每年投入于节能环保支出的数额波动性较大。

Figure 1. Total expenditure on energy conservation and environmental protection of Jiangxi Province and its growth rate

图1. 江西省财政节能环保支出总额及增长率

图2图3分别描述了江西省财政节能环保支出占一般公共预算支出比重、占GDP比重以及2012年~2018年三者的增长率情况。

Figure 2. The proportion of energy conservation and environmental protection expenditure in general public budget expenditure and GDP in Jiangxi Province

图2. 江西省节能环保支出占一般公共预算支出及GDP比重

Figure 3. Growth rates of energy conservation and environmental protection expenditure, general public budget expenditure and GDP in Jiangxi Province

图3. 江西省节能环保支出、一般公共预算支出及GDP三者增长率

根据图2,江西省节能环保支出占同期一般公共预算支出及GDP比重年度趋势较为一致,都呈现缓慢上升态势;从具体的变化情况看,2011年“两个比重”都为最低值,其后开始上升,直到2014年开始回落,2015年开始江西省节能环保支出占比保持稳定提升,2018年分别达到2.88%及0.74%。这一定程度上反映出江西省财政资金中投入节能环保支出的财力与地区生产总值对节能环保投入的需求情况相匹配乃至呈现出联动性;需要注意的是,节能环保支出占一般公共预算支出及GDP比重水平都较低。图3的增速情况显示,2012年~2018年江西省一般预算支出及GDP增长率变化情况基本一致,分别在12.27%及9.39%的水平上下波动;一般预算支出增长率仅在2016年出现了较大波动,由2015年的13.65%下降为4.64%,其后保持缓慢提升趋势;江西省一般公共预算支出与GDP增长率的平均差值均0.23,显示出二者具有较强的协同性;节能环保支出与另二者相比则更具波动性,增长率极不稳定,尽管从平均值看,江西省财政节能环保支出增速高于一般公共预算支出及GDP增速,但其与后二者增长情况的关联性较弱,至2017年后三者逐渐收敛,协调性得到提升。

3.1.2. 动态指标分析

江西省节能环保支出的动态指标主要是对支出弹性及边际倾向指标的分析。

图4所示,从节能环保支出的一般公共预算支出弹性来看,总体上呈倒V型,具体为2013年-2016年递增、2016年~2018年递减,最大值出现在2016年为7.51,最小值为2014年0.69;且我们可以发现,除2013年及2014年弹性系数值低于1外,其余年份均远高于1,但近年来有所回落,这反映出江西省节能环保支出增长水平总体高于财政支出增长水平,但增长力逐渐开始放缓。

Figure 4. Marginal propensity of expenditure on energy conservation and environmental protection in Jiangxi Province and its elasticity to general public budget expenditure and GDP

图4. 江西省节能环保支出边际倾向及对一般公共预算支出、GDP的弹性情况

从节能环保支出的GDP弹性及边际倾向情况看,二者总体趋势一致,均呈波浪形;其中2015年江西省节能环保支出GDP弹性与边际倾向达最大值,分别是4.37与0.01892;最小值则是2014年,“GDP弹性”仅为0.9低于1,说明2014年财政节能环保支出较同期GDP增长更慢,这一年节能环保支出的GDP贡献度也最低。

3.2. 江西省节能环保支出结构分析

3.2.1. 省本级与地市节能环保支出比较分析

表1所示,江西省节能环保支出主要由省本级以及地市合计支出构成,其中主要依靠地市实现;从各级节能环保支出占本级财政支出比重来看,2011年~2018年以来,江西省省本级与11个地市的合计支出规模总体上都呈递增趋势,这也使得全省的节能环保支出呈现出该趋势,具体地,省本级节能环保支出占财政支出比重最大值出现在2016年,达3.52%,地市层面则出现在2018年,达3.05%。从各层级占全省节能环保支出比重来看,首先可以发现地市的节能环保支出占绝对比重,反映出地方政府负有环境保护生态修复的主要事权;其次,从变化趋势看,2013年后省本级节能环保支出占全省支出比重正逐渐扩大,由最小份额的2.82%增长至2016年的18.24%,2017年大幅下降但2018年随即抬升至7.83%,而地市占比则逐渐减少,由最大值97.18%缓缓下降为2018年的92.17%,此外未在该表中体现的是地市级节能环保支出中有很大一部分是省级对其进行的转移支付,由此可以判断,江西省省级政府对节能环保事务的财权事权的控制力较大,地市政府自主权有待提升。

Table 1. Expenditure on energy conservation and environmental protection at the provincial level and prefectural and municipal levels during 2011~ 2018

表1. 2011~2018年江西省省本级与地市节能环保支出情况

3.2.2. 江西省地市间节能环保支出比较分析

由于江西省11个地市的财政禀赋不同,本部分仅测算各市的人均支出以及占一般公共预算支出情况并对这两个指标进行地市间排序。

表2可以发现,江西省节能环保支出的地市间差异较大。人均节能环保支出前三的地市依次为新余市、南昌市、萍乡市,其2017年节能环保支出总量分别为32,332万元、120,843万元、123,800万元,排名后三的地市依次为吉安市、宜春市、上饶市,其2017年节能环保支出总量分别为87,482万元、143,000万元、94,000万元。各地市节能环保支出占财政支出比重的排名情况又有不同;排名前三的地市依次为赣州市、萍乡市、景德镇市,排名后三的则为新余市、南昌市、上饶市;可以发现新余市与南昌市人均节能环保支出与占财政支出比重排名情况正好相反,而萍乡市人均值与占比排名都在前三。

为进一步判断江西省各地市的节能环保支出情况,本文测算了2017年江西省全省的人均节能环保支出水平,为11,058.85元/人。根据表2的情况,江西省1个地市中,仅有新余、南昌、萍乡以及景德镇四个地市达到了全省人均节能环保支出水平,显然大部分地市未达到平均标准;同样,根据2017年江西省全省节能环保支出占一般公共预算支出情况(2.81%),仅有赣州、萍乡、景德镇、抚州、宜春这五个地级市高于该全省平均水平。

Table 2. Ranking of per capita energy conservation and environmental protection expenditurein jiangxi province in 2017

表2. 2017年江西省各地市人均节能环保支出及占比排名情况

3.2.3. 江西省财政节能环保支出内部结构分析

尽管我国节能环保支出科目共有15款64项,但各省环境状况、污染情况不同,因而具体节能环保的支出责任各不相同;按照最新的政府手收支科目情况,江西省节能环保支出共计13款48项。本部分选取2017~2018年江西省节能环保支出款项支出数据,分析其内部结构特征。

表3所示,2017年~2018年江西省节能环保支出主要的支出款项并未发生较大变化,主要为环境保护管理事务、污染防治、自然生态保护、能源节约利用、污染减排、其他节能环保支出六款,但首要支出重点款发生了变化。2017年江西省节能环保支出的前三款依次为:自然生态保护,支出数达354,704万元,占24.73%;其他节能环保支出,支出数达271,737万元,占比18.95%;污染防治,支出数为249,344万元,占比17.39%。2018年支出规模最高的款变为了污染防治,占比27.03%,其他节能环保支出依然是第二位,占比26.17,自然生态保护则下降到第三位,占比13.45%,减少幅度较大。此外,占比最少的三款支出基本无变化,分别为环境监测与监察(2017年占比1.02%,2018年占比1.20%)、能源管理事务(2017年占比0.58%,2018年占比0.18%)、可再生能源(2017年占比0.34%,2018年占比0.6%)。

Table 3. Proportion of energy conservation and environmental protection expenditure of Jiangxi Province in 2017~2018

表3. 2017~2018年江西省节能环保支出各款类占比情况

Continued

4. 江西省财政节能环保支出存在的问题与优化建议分析

4.1. 存在的问题

经过前文对江西省节能环保支出规模与结构的分析,可以发现目前江西省节能环保支出还存在以下几方面的问题。

4.1.1. 节能环保支出规模偏小、缺乏增长机制

根据2011年~2018年江西省节能环保支出数据,相对国民经济的发展情况看,尽管总量趋势是上升的,但其占GDP比重始终未达到1;而根据世界银行的研究显示,环境保护投资占GDP比重达1%~1.5%时才能控制环境污染,占比达2%~3%时,才能改善环境质量 [7] ;目前的支出水平显然过低。江西省财政节能环保支出相对其他公共预算支出规模也较小,2011~2018年每年占一般公共预算支出规模均小于3%,显然当前江西省节能环保支出水平不利于污染治理与生态修复。此外,目前并不存在完善的节能环保支出保障增长保障体系,根据2012~2018年节能环保支出的增长率我们可以发现其并不非稳定增长,波动性较大,与财政支出、GDP间的联动性较弱。

4.1.2. 节能环保支出地市间差异较大

根据对2017年江西省11个地级市人均节能环保支出的测算与分析,可以发现各地级市对节能环保支出的重视程度不一,其中新余、萍乡及南昌等市支出水平较高,而人均支出最高的新余市是人均支出最低的上饶市的1.7倍之多,地区间支出不平衡的现象较为严重;此外,通过测算2017年全省人均节能环保支出标准,我们发现江西省11个地级市中仅四个达标,达标率仅36.4%;测算全省节能环保支出占一般公共预算支出标准后发现仅有5个地级市达到标准;显然江西省11个地级市的节能环保支出水平差距较大,环保支出的发展存在不平衡、不充分的现象。

4.1.3. 节能环保支出内部款项资金分配平衡程度低

根据对2017~2018年江西省节能环保支出具体款项支出情况的分析,发现支出方向着重在自然生态保护、污染防治等环境污染、生态失衡“事后处理科目”,而对于环境检测与监察、可再生能源等“事前控制监管”科目投入较小,这种重事后治理、轻事前监督与事中控制,支出重而投入轻会导致环保执行力和支出效益低下,使污染状况难以得到根本性解决。

4.2. 江西省节能环保支出优化建议

江西省作为生态文明试验区,要实现生态崛起与绿色发展,就必须优化节能环保支出的规模与结构,为保障江西省经济社会协调发展,提高财政节能环保支出效率,实现生态质量的提升,对江西省财政节能环保支出提出如下优化政策建议。

4.2.1. 建立完善可靠的财政节能环保支出保障机制

当前,尽管节能环保支出总额每年增长,但支出规模与江西省的环境污染、生态破坏现状并不匹配,只有达到一定规模水平才能实现环境治理与生态修复,因此需要建立稳定的节能环保支出增长机制,确保每年的节能环保支出既能保证持续修复以前年度的环境问题,又能防范当下可能出现的环境污染与破坏事件;具体地,可以通过建立法律法规体系,从立法角度设立财政节能环保支出硬性增长机制。

4.2.2. 设立节能环保支出绩效考核指标

生态环境具有极强的外部性,以大气环境为例,若某空气污染严重的城市不积极治理其辖区内大气环境,则可能会使污染扩散至其他城市。由于当前江西省各地市间节能环保支出水平差异较大,各市对环境治理的重视程度不一,不利于江西省的生态环境提升,而通过设立节能环保支出绩效考核的方式能促使地方官员提升对生态治理的重视,从而推动全省生态文明建设工作的落实。

4.2.3. 合理分配节能环保支出内部款项经费

江西省节能环保支出共13款48项科目,目前的现状是“事后治理”类科目占用了大量支出,而同样重要的环境监测与监察等科目支出却过少;因此需要发挥节能环保支出的“事前监督、事中控制”作用,投入更多的资金建立起环境监督、事件防范体系,从根源上减少环境污染与生态破坏事件的产生。

NOTES

1根据弹性公式 ε = ( Δ q / q ) / ( Δ Y / Y ) × 100 % ,其意义为一般公共预算支出每增长1%,节能环保支出随之增长7.5%。

2即每年增长的GDP中有1.89%是财政节能环保支出的贡献。

文章引用: 唐 昆 (2019) 江西省财政节能环保支出问题研究。 社会科学前沿, 8, 1113-1121. doi: 10.12677/ASS.2019.87154

参考文献

[1] 逯元堂, 苏明, 吴舜泽, 王金南, 朱建华. 加快构建环境保护财政制度体系[J]. 财政研究, 2009(3): 10-12.

[2] 卢洪友, 祁毓. 我国环境保护财政支出现状评析及优化路径选择[J]. 环境保护, 2012(17): 28-31.

[3] 张硕. 我国环境保护财政支出的现状及建议[J]. 河北经贸大学学报, 2016, 37(6): 80-85.

[4] 吴洋. 我国政府收支分类科目及支出决算中环保支出的变化评析[J]. 现代经济信息, 2014(20): 306-307.

[5] 陆成林. 完善辽河流域水环境保护的政府投资政策建议及机制设计[J]. 经济研究参考, 2011(70): 13-14.

[6] 李锡鹏. 财政支持环境保护难题的破解途径——以财政支持洱海保护为例[J]. 中共云南省委党校学报, 2014, 16(6): 121-124.

[7] 王聪. 财政节能环保支出问题研究[D]: [硕士学位论文]. 大连: 东北财经大学, 2016.

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