公共行政学研究述评—基于2012年至2016年人大复印报刊资料《公共行政》的统计分析
Review on the Study of Public Administration Science —Based on the Statistical Analysis of the Public Administration of the 2012 to 2016 Copy Press Data

作者: 钱 琳 :云南师范大学,历史与行政学院,云南 昆明;

关键词: 公共行政行政管理公共政策公共服务行政发展治理Public Administration Administration Public Policy Public Services Administrative Development Governance

摘要:
公共行政学起源于西方学者伍德罗•威尔逊,经由古德诺、怀特等学者进一步发扬。我国虽在19世纪梁启超就提出与威尔逊行政学说相似的主张,即“增强公共理念”,但由于所持朝代的关系并未广泛运用。在新中国成立期间被重新提出,但由于当时整个“左”的错误思潮影响,这一门学科并未能得以发展而是很快便被贬斥为资产阶级伪科学,进而销声匿迹,待我国改革开放后才最终得以恢复并活跃。迄今为止,我国对此问题已经进行了更加全面且深入的研究,出版了大量的专著、教材以及庞大的期刊论文。本文基于人大复印报刊资料《公共行政》,着重研究十八大以后公共行政学的研究热点、研究团体分布问题。

Abstract: The study of public administration originated from the Western scholar Thomas Woodrow Wilson and further developed by Goodnow, White and other scholars. Although in 19th century, Liang Qichao put forward a proposition similar to Wilson’s administrative theory, that is, “enhance the public concept”, but it was not widely used in that dynasty. During the foundation of new China it was re-proposed, but due to the “left” wrong ideological trend at that time, this subject has not been able to develop, and soon be dismissed as a bourgeois pseudoscience, and then disappeared. Until China’s reform and opening-up, it was finally restored and active. So far, we have carried out a more comprehensive and in-depth study on this issue in China, and published a large number of monographs, textbooks and a large number of journal papers. This paper is based on the copy newspaper materials of the national people’s congress “Public Administration”, focusing on the research focus of public administration after the 18th national congress, the distribution of research groups.

1. 引言

在当今社会,政府的行政体系与市场体系都已经成为影响社会、控制社会的重要因素,无论在中国,亦或是西方国家,公共行政学都已经成为一门发展十分迅猛的学科。在我国古代的行政研究中,自有文字记述以来,孔孟两位学者就曾就提出“政事”,即今天的行政,随后的法家思想集大成者韩非、著名的政治学家商鞅、王安石、张居正等都曾不同程度的涉及到行政,提出过不同程度的行政管理思想,但是,这些思想并不是今天现代意义上的行政学理论,更不能说是一门独立的学科。现代意义上的行政科学是由西方传入,《“行政”的义考》一文从文字的构成、从词源学、从发生学、从中英对照来对“行政”一词进行了考证,进而又从威尔逊、古德诺、怀特、沃尔多、弗雷德里克森等西方学者的相关文献著作中探讨了从行政到公共行政的发展过程。作者认为,在可考的文献中与政府相关的“公共行政”一词最早出现在1726年出版的《格列佛游记》第三卷第六章中,对此张康之教授在《考察“公共行政”一词的产生演变》一文中也持有相同观点。行政学科是西方传入的,这毋庸置疑,但在我国的行政学发展中却经历了曲折的历程,在公共行政学科传入初期,由于当时历史条件和自身体制的局限性,致使其理论研究不可能得到更多的发展,其间又由于新中国成立初期“左”的错误思潮的影响,公共行政这一门学科很快被贬斥为伪科学,甚至于销声匿迹。直至我国进入改革开放新时期,“左”的思想被拨乱反正,邓小平在理论工作务虚会上指出:“政治学、法学、社会学及世界政治的研究,我们过去多年忽视了,现在需要赶快不可”,“要下决心,奋起直追,一定要深入专业,深入实际,调查研究,知彼知己,力戒空谈” [1] 。正是这段话,为行政学科的恢复和发展提供了依据,开辟了道路。

改革开放以来,我国已经经历过七次行政体制改革。公共行政学研究在数量上也呈现出井喷式发展现象,具体体现为有关公共行政学研究的著作、教材、论文数量都飞速增长 [2] 。尤其十八届三中全会决议明确了全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制改革之后,公共管理的研究者围绕这些领域开展了深入研究,其中涉及到了服务型政府、基层政府、社会治理、反腐等问题,这也促使学者们对这一问题的进一步关注。本文以《人大复印报刊》的近四年文献资料为支撑,对公共行政的热点问题和研究团体分布进行了进一步的探讨。

2. 主要研究团体分布

本文用统计学的方法对2012至2016年人大复印报刊资料《公共行政》全文转载的683篇文章进行梳理,去除理论探讨、比较借鉴栏目,对剩余629篇文章进行梳理,根据栏目收录文章数量分类,可以发现文章数量最多的为“行政管理”、“公共政策”、“公共服务”、“行政发展”、“治理”五个栏目,同时这几个方面的索引率和转载率均占总数的10%以上。因此,可以认为公共行政领域的主要研究团体分布于上述这5方面,但也可以看出这些研究团体之间相互交叉和关联,在一定程度上体现了学科融合的特点。

2.1. 公共政策

自2012年至2016,在人大复印报刊资料《公共行政》转载和索引的12期文章中,归类于“公共政策”栏目的共有107篇论文,占5年内转载量的25%。其中全文转载107篇文章,是其5年内转载数量次多的一类。研究者从不同的理论视角对中国当前的公共政策理论和现实进行了论述。通过对这些文章的分析,可以发现,关于公共政策的研究遍布了各个方面,其中公共政策的概念、原理及治理结构中的主体间伦理关系进行了探讨,还从公共政策执行的模型、政策过程、政策终结、政策议程设置、智库等对我国的公共政策问题进行分析。公共政策是现代社会生活中出现频率很高的一个概念,它渗透到整个社会的各个方面,大到整个国家的内政外交,小到国民的衣食住行都受到公共政策的规范。公共政策的涉及范围上大到国家层面,包括公民教育、收入分配政策、国家智库等,下到基层城镇政府、公共卫生事业、低保政策、农民工权益、邻避冲突等,这点在人大复印报刊资料《公共行政》中得到明显的体现。

由于栏目中所收录的数量过多,研究范围涉及极广,现将在中下载量及引用量最高的文章选取出来,对其进行介绍。其一是陈宝胜教授的“公共政策过程中的邻避冲突及其治理”,文章以公共政策过程为视角在对邻避设施、邻避情结、邻避冲突等重要概念进行本土化界定的基础上,认为邻避设施的负外部性影响及其成本效用分配不均衡导致设施周边群众产生邻避情结,并进而引发邻避冲突 [3] 。同时提出促进邻避冲突治理的必然选择可能是多元利益主体的协作治理模式。其二是一篇关于智库的文章“新型智库参与公共政策制定的制度化路径研究——以公共权力为视角”,中国特色新型智库建设的研究是我国智库研究的主流和基本方向,同时也是近年来年发表论文最多的智库研究主题。学者们围绕中国特色新型智库建设的基本思路、国外智库建设的经验借鉴、高校智库、民间智库、智库与媒体的结合等问题进行了充分探讨上。这篇文章便是从公共权利的这个角度,来研究了新型智库在我国政府信息设、公共政策制定的参与的重要性,以及实施途径。在此仅选择上述两篇文章进行阐述,也仅仅是《公共行政》所转载的文章具有代表性的文章之一,通过对其介绍,我们可以看出近期公共行政所关注问题。从表1可以看出公共政策近四年以来收录文章数量最为平均的一项,也同时的体现的国家及专家、学者们对各项公共政策的重视,《公共政策》所收录的为章以公共政策的过程,即公共政策的制定、执行、评估来分析了社会的热点问题。

2.2. 行政管理

在2012年至2016年《公共行政》转载的文章中,以“行政管理”为栏目的文章转载量达到97篇,占全年索引的23%以上。综合近五年的转载情况,行政管理这一栏目所收录的文章涉及了中国政府职能转变、宏观调控、地方政府间合作组织的权能定位、电子政务、诚信社会、公务员考录等,涉及范围十分广阔,体现了它在学术上的定义,即:“最广义的定义是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、

Table 1. 2012~2016 annual NPC copy newspaper information “Public Administration” column volume data

表1. 2012~2016年度人大复印报刊资料《公共行政》栏目转载量数据

管理和执行的社会活动,同时也指国家政治目标的执行,包括立法、行政、司法等;狭义的定义指国家行政机关对社会公共事务的管理,又称为公共行政” [4] 。从表1来看,到2016年,行政管理所收录的文章数量与前三年相比明显下降,同时收录文章已经并没有在简单的谈论其基本概念,而是转向了对具体问题的具体研究,其中收录了研究政府绩效和政府绩效评估的:“政府绩效评估的执行偏差与政策控制:一个网络化治理的分析框架”、“绩效评估与政府责任机制创新研究”;以海洋分割问题为主题的“关系契约的缔结与海洋分割行政治理—以珠江口河海之争为例”,以政府绩效评估为主题的“政府绩效评估中‘第三方评估的适用性范围与限度’”等文章。在此虽不能一一罗列,但也可以明显的发现,在对于政府建设、政府效能、政治文明建设、社会治理、政府间关系问题上依旧是学者研究的重点,换句话说,也是对国家治理现代化的研究。

2.3. 公共服务

自我国十六届三中全会提出建设公共服务型政府后,公共服务就成了社会关注的热点问题,基本公共服务更成为当前讨论的焦点。这点在《公共行政》中也得到了充分的体现,在2012年至2016年《公共行政》转载的文章中,以“公共服务”为栏目的文章转载量为45篇,占全年转载的10%。据表1可以看出学界或者说国家已经越来越重视公共服务,其中2014年达到顶峰,综合近五年的转载情况,可以看出研究者分别对公共服务的提供者、提供方式、公共服务的评估、政府在公共服务中的作用以及公共产品等进行了探讨。其中涉及到公共产品的文章有:“公共物品供给复合主体‘复核型’协同机制研究——基于‘价值链’理论视角”、“公共物品问题:文献综述”、“农村公共品供给制度变迁:基于制度嵌入性的分析范式”三篇文章。以公共服务的提供者、提供方式、以及公共服务的评估为主体的文章则有:“公共服务的新理念:‘从服务顾客’到‘创造顾客’”、“政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化途径”等文章。甚至一些研究围绕公共服务提供者而对央地关系、政社关还有些对公共服务进行了新的解读,对公共服务提供方式的变化对公共行政带来的新挑战进行了专门探讨。对此,本文从《公共行政》所转载的文章中挑选出其具有代表性的几篇文章进行阐述。

第一,“农村公共品供给制度变迁:基于制度嵌入性的分析范式”这篇文章中,作者运用了嵌入性的理论分析范式,陈述了自建国以来我国农村公共产品供给制度的变迁历程,同时分析了不同历史时期的宏观制度环境和公共产品的运行机制进行了 [5] 。作者认为,农村公共品作为村庄集体参与并共享的公用产品,被概括为“满足农村公共需求,市场不能提供随着我国新农村建设及统筹城乡发展战略的提出,我国农村公共品供给正逐步适应新的制度环境,实现运行机制的路径创新,或不能完全由市场提供,具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务” [5] 。同时作者认为随着我国新农村建设及统筹城乡发展战略的提出,我国农村公共品供给正逐步适应新的制度环境,实现运行机制的路径创新。

第二,“政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径”这篇文章考察了自上世纪八十年代以来,我国政府购买社会组织公共服务方式的演变过程。同时,针对目前多种购买方式并存的实际情况,从公共服务质量与效率改进、政府行政体制改革、我国政府与社会组织关系等三个方面分析了影响我国政府购买社会组织公共服务方式演进的结构性潜力因素与结构性制约因素 [6] 。并在此基础上提出再一步优化的建议。

第三,“政府购买公共服务:研究传统及新取向”:政府购买服务已经是今天社会发展的新趋势,也已经成为各级政部门与学术界共同关注的焦点,这篇文章提出一种“契约化”的研究思路,试图打破行动与结构的二元对立,认为政府购买公共服务不仅仅是引入市场化和社会化,也不是去行政化,而是公共服务秩序的变迁,是政社关系的契约化过程 [7] 。

本文用三个不同主题的具有代表文章对公共服务进行分析,从上面三篇文章中已经可以看出国家、政府各部门、及学者们对公共服务的重视,同时也朝向服务型政府的方向进一步迈进。

2.4. 行政发展

行政发展是整个社会发展的一部分,它是政府行政系统在社会环境发生重大变迁情况下的一种自谋调整、自谋适应的过程。从性质来看,行政发展是行政系统的自我否定,是行政系统为了适应环境的变化对故我的一种扬弃,其发展过程表现为连续性和阶段性的统一 [8] 。上述是行政发展的定义,也为我们解释了行政发展是什么,在国家和社会中的作用。从表1可以看出。2012至2016年公共行政全文转载的以行政发展为主题的文章52篇,为总转载量的12%,其研究亮点表现在网络、微博对社会发展的促进作用。研究者对我国虚拟社会、网络发展进行了思考,提出了电子政府构建的政府基础,对网络时代的公信力建设进行了思考,也阐述了网络、微博等虚拟社会的发展对国家行政建设,社会建设的重要性。网络、微博等虚拟社会的发展可以说是近几年的热点问题,2012至2016年《公共行政》所收录文章中以网络、微博等为主体的文章为35篇,是行政发展栏目中所收录的同类文章的76.9%,甚至于2012年至2015年高达90%,这类研究现状直至2016年才稍有缓解(表2)。此类文章在技术层面上研究政府利用互联网和其他信息技术的方法、并探索大数据等技术对于官僚制组织、对于政府信息公开和公信力建设的意义。

据此,现将《公共行政》行政发展栏目中所收录的文章分为以网络、微博、媒体为主题和其他主题两类,并找出最具有代表性的文章,对其进行分析。其中第一类文章,即以网络、微博、媒体为主题的文章,其主要涉及的文章主要包括:第一,“社会沟通视域中的网络舆情研究体系探析”这篇文章主要探究了因网络的虚拟性而引发的风险进行了分析,文章中所说的网络舆情是指政府和网民以网络为媒介开展社会沟通的过程 [9] 。同时基于社会沟通视域研究网络舆情,将网络舆情与社会沟通的基本要素综合起来,形成多维度的研究体系,对当前政府与民众的解析,以增强公民对政府的公信力。第二“‘网络问政’的价值及制度化研究”,这篇文章阐述了网络问政在当前社会发展中的重要性,认为在网络时代,网络问政的制度化建设是网络问政健康发展的重要标志,也是中国民主政治制度创新的重要内容。自2008年以来,就经常在新闻媒体中看到网络问政的身影,国家的官员也越来越多的利用网络问政于民,增强了政府信息的透明度。第二类文章,即其他主题类,其主要涉及的文章主要包括:第一,“技术进行与行政发展研究论纲”,这篇文章探究了技术进步对行政发展的重要性,认为“技术进步是经济增长的重要源泉” [10] ,叙述了技术进步推动行政发展的基本规律,即相互适应率、动态平衡率、相对稳定率,同时要在理性认识的基础上,结合当代行政发展的具体环境,探索和构建技术进步推动当代行政发展的实践路径和实现机制。第二,“论新型政企关系下的政府规制:挑战与要求”,这篇文章首先探究了新型政企关系对政府与市场关系的影响,认为新型政企关系应从“政府规制理念、政府规制内容、政府规制实施”三个角度,对新常态下如何应对政府规制的挑战与要求提出发展思路 [11] 。

Table 2. 2012~2016 administrative development column reload data

表2. 2012~2016年度行政发展栏目转载量数据

总之从《公共行政》中收录的文章我们可以发现学者从不同的视角对政府、政府与民众关系、政府公信力、行政环境等问题进行探析,寻求对策,以便使国家社会得到更好地发展。

2.5. 治理

“治理”概念甫一提出,迅即成为国际社会科学的热门语汇,在公共行政学领域尤为如此。治理既不笃信独大的国家,也不膜拜单一的自由市场,从而超越了国家主义和新自由主义的抽象对立,具有巨大的理论解释力 [12] 。治理理论的基本含义是是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要,智力的目的是在各种不同的制度关系中运用权利去指导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益 [13] 。据2012年至2016年《公共行政》收录显示,以治理为主题的全文转载文章130篇,占转载总量的30%。其中治理主题划分为区域治理、政府治理、国家治理、社会治理、地方治理、网络治理、社区治理、公共治理八类。

表3统计分析可以明显发现,《公共行政》中,治理主题类的转载文章呈递增性增长,甚至于2015年至2016年的转载文章与前两年相比成倍数增长。从栏目的增减可以发现治理主题的区域治理、政府治理、国家治理、社会治理栏目是2015年后所增加的,其中地方治理栏目与2016年新增。因此,可以发现国家、政府及学者们对“治理”愈加的重视,期间也体现了治理在今天已经成为了一个重要的研究热点问题。从表3可以看出社会治理栏目所转载的文章数量最多,其中的地方治理虽由于版面所限转载的文章不多,但其也是今天政府与学者们共同关注的问题,据此本文将在《公共行政》中选择具有代表性的几篇文章来进行阐述。

在以社会治理为主题的研究中,研究者对政府之外的治理主体和参与者们进行了分析,如提出城市过程中的控制与参与、当代大都市治理的范式建构及城乡一体化进程中的社会协同治理、对农村社会治理的评价等等大到国家层面,小到农村基层,但是经过梳理,发现在治理主题中对农村、小城镇等基层的治理明显多于对国家、大都市的宏观层面的治理。如“联合协商城市基层治理的范式变革”这篇文章认为应以联合协商范式来应对基层的分权困惑、社区自治不足的压力社会组织协同发力的阻滞等。作者基于20世纪60年代的哲学家托马斯·库恩对范式的定义:即所谓的范式是指一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等等的集合,指常规科学所赖以运作的理论基础和实践规范,是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式 [14] 。文章这一范式定位提出联合协商范式,以期待能打破基层治理还停留在理念辨识阶段、缺乏可操作性和可复制性的困局。“我国社会治理的合作失灵及校正”这篇文章则从社会这个宏观层面来谈论治理,指出政府应与其他治理主体合作来治理,但却出现合作失灵现象,因此必须对其进行校正。

在《公共行政》中,政府治理在同主题的文章中所占的比例可以说是最大的,其研究了政府的公共性向度政府模式的变革、地方政府间区域合作治理等问题,以期对政府治理进行全方位,全角度的探究。这些研究证明,在不断扩张的公共领域中,多元化的组织形式和多样化的公众参与方式对社会治理的结构、方法等具有颠覆性影响。

Table 3. 2012~2016 annual remediation column reload data

表3. 2012~2016年度治理栏目转载量数据

3. 结语

公共行政学是一门实践性很强的学科。由于国家的发展、时代的进步,在不同时期人们所面对的实际问题不尽相同,因此它在研究的对象与内容方面相差较大。即使同一国家的同一时期,公共行政的研究范畴也难尽一致。在学术领域中,所谓的公共行政是指,处于持续改革开放中的政府凭借依法获得的现实公共资源,运用一定的工具性、技术性手段,有效的管理公共事务、提供公共服务,以实现公共利益最大化为目的的活动 [15] 。党的十八大报告中指出,“要按照建立中国特色行政体制目标,建设职能科学、结构优化、廉洁高效的服务型政府;创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力;建立健全权力运行制约和监督体系”。本篇文章对人大复印报刊资料《公共行政》所转载的683篇文章进行统计分析,根据2012年至2016年栏目设置的特点,选择转载文章数量最多的几个栏目进行分析、研究,发现了十八大以来公共行政的热点问题主要集中在行政管理、行政发展、公共服务、治理、公共政策五个栏目上。我们认为在行政管理栏目中的热点问题或者说现实问题有:第一,社会管理的新途径应是建设一种能发生整体效应,覆盖广大地区并且衍生到个社会组织的合作中;第二,行政决策听证中的公民话语权问题;第三,论述服务型社会构建的途径等。行政发展中的现实问题与热点问题则分为以网络、微博、媒体为主题和其他主题两类。公共政策栏目在2012年至2016年转载的文章与其他几项相比十分平均,公共政策的热点问题与现实问题的涉及范围上到国家层面,包括公民教育、收入分配政策、国家智库等,下到基层城镇政府、公共卫生事业、低保政策、农民工权益、邻避冲突等。在公共服务栏目中,综合近四年的转载情况,可以看出研究者分别对公共服务的提供者、提供方式、公共服务的评估、政府在公共服务中的作用以及公共产品等热点问题进行了探讨。最后,在治理栏目中,其热点问题主要分布在政府治理、社会治理与地方治理中。

文章引用: 钱 琳 (2018) 公共行政学研究述评—基于2012年至2016年人大复印报刊资料《公共行政》的统计分析。 社会科学前沿, 7, 40-47. doi: 10.12677/ASS.2018.71006

参考文献

[1] 邓小平. 《邓小平文选》第二卷[M]. 北京: 人民出版社, 1994: 181.

[2] 王连伟. 理性、反理性与公共理性: 理性范式变迁与公共行政学科成长[J]. 天津行政学院学报, 2015, 17(1): 25-29.

[3] 陈宝胜. 公共政策的邻避冲突及其治理[J]. 学海, 2012(5): 110-115.

[4] 夏书章. 行政管理学[M]. 第5版. 北京: 中国石化出版社, 2013: 26.

[5] 农业部课题组. 建设社会主义新农村问题研究[M]. 北京: 中国农业出版社, 2005: 89.

[6] 张海, 范斌. 政府购买社会组织公共服务方式的影响因素与优化路径[J]. 探索, 2013(5): 150-155.

[7] 彭少峰, 张昱. 政府购买公共服务:研究传统及新取向[J]. 学习与实践, 2013(6): 94-101.

[8] 沈业平, 王骚. 社会转型与行政发展[M]. 天津: 南开大学出版社, 2005: 9.

[9] 彭知辉. 社会沟通视域中的网络舆情研究体系探析[J]. 广东行政学院学报, 2014(4): 19-24.

[10] 颜佳华, 周万春. 技术进步与行政发展研究论纲[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学版), 2013, 37(2): 12-17.

[11] 彭向刚, 周雪峰. 论新型政企关系下的政府规制: 挑战与要求[J]. 学术研究, 2016(3): 59-66.

[12] 王诗宗. 治理理论及其中国适用性[D]: [博士学位论文]. 杭州: 浙江大学, 2009.

[13] 俞可平. 治理与善治[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2000: 111.

[14] 托马斯•库恩. 科学革命的结构[M]. 金吾伦, 胡新和, 译. 北京: 北京大学出版社, 2003: 175.

[15] 楚明坤. 公共行政学[M]. 北京: 高等教育出版社, 2013: 26.

分享
Top